Texto publicado originalmente en La Silla Vacía
El pasado 6 de julio, en lo que representa una victoria climática, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio el primer paso para que tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como el Ministerio de Minas y Energía adopten —en un plazo de seis meses— las medidas necesarias para incluir los impactos del sector carbón, y de otros sectores, en la gestión de la crisis climática en Colombia.
“[…] debido a la prioridad de las acciones climáticas en la agenda pública, nacional e internacional, su falta de implementación cinco años después de expedida la Ley 1931 de 1918 constituye una violación del plazo razonable […]”, se lee en el fallo del tribunal, dictado como respuesta en primera instancia a una acción de cumplimiento.
Así, la sentencia constituye además un precedente importante para la justicia climática en América Latina pues es la primera vez en la región que un tribunal dispone que las autoridades encargadas de gestionar la crisis climática, así como de autorizar y hacer seguimiento a los proyectos mineros, tienen un plazo determinado para adoptar acciones climáticas específicas, establecidas en la ley y cuyo cumplimiento tiene años de retraso.
A nivel nacional, el fallo es un precedente relevante porque apunta a que la política pública sea ajustada y complementada. Además, en el marco de su implementación, puede aportar a la garantía de derechos de las comunidades directamente afectadas por la minería de carbón, quienes por décadas han denunciado impactos climáticos (y otros) derivados de esta actividad. Es el caso de comunidades indígenas Wayuu y afrodescendientes en La Guajira, afectadas por el desvío del arroyo Bruno para la expansión de la mina El Cerrejón. Es en esa zona donde se registran los índices más elevados de vulnerabilidad climática del país.
De ejecutarse las medidas establecidas en la sentencia, las entidades estatales deberán perfeccionar los instrumentos de seguimiento y control para evitar que los impactos climáticos asociados a grandes proyectos mineros afecten desproporcionadamente a las comunidades más vulnerables.
En virtud de la sentencia, los ministerios en cuestión deben:
Colombia es el principal exportador de carbón térmico de América Latina y es el país con mayores reservas de este mineral en la región. El uso del carbón es una de las principales causas de la profundización de la crisis climática a nivel global pues el 44% de las emisiones generadas por los combustibles fósiles es atribuible a este mineral. Al tiempo, la minería de carbón en Colombia ha afectado los derechos de comunidades afrodescendientes, indígenas y campesinas.
Con esa preocupación en mente, las organizaciones que lideraron la estrategia legal de la acción de cumplimiento —la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA) y el Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” (CAJAR)— se dieron a la tarea de evaluar la política pública de cambio climático de Colombia, su ejecución por parte de las entidades encargadas y el rol del carbón en ella.
El trabajo de construcción de la estrategia jurídica tomó más de un año. Inició con la documentación y revisión de normas y políticas sectoriales y de cambio climático para identificar los mecanismos, medidas y acciones que el Estado había diseñado y estaba ejecutando. Posteriormente, en un trabajo de investigación apoyado en solicitudes de información, indagamos ante las autoridades competentes —el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Minas y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)— los avances y medidas concretas que se encontraban en ejecución.
Del proceso anterior pudimos concluir que, si bien hay algunos avances en el cumplimiento de la política climática en el país, hay deficiencias estructurales en relación con la caracterización y manejo de impactos climáticos del sector carbón en el marco de la política pública general y en la obligación estatal de supervisión y fiscalización a los proyectos específicos del sector carbón.
Los hallazgos de incumplimiento nos llevaron a solicitar a las autoridades, por medio de un escrito de constitución en renuencia (en el que se pide a las autoridades el cumplimiento de normas que están siendo incumplidas, dándoles un tiempo para que cumplan o prueben que han cumplido) la adopción de medidas para el cumplimiento de las normas identificadas. Ante la falta de respuesta efectiva a este requerimiento, quedamos habilitados para interponer, el 4 de mayo pasado, la acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En la acción se identificaron los artículos específicos que estaban siendo incumplidas de cuatros instrumentos normativos de la política climática colombiana: la Ley 1931 de 2018 (Ley de Cambio Climático), La Ley 2169 de 2021 (Ley de Carbono Neutralidad), la Resolución 408017 de 2021 del Ministerio de Minas y las Contribuciones Nacionales Determinadas 2020 de Colombia (con los compromisos asumidos por el país para la reducción de GEI y para la adaptación al cambio climático).
Así, como respuesta a la estrategia descrita, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de primera instancia, acogió una parte de los argumentos presentados en la acción de cumplimiento y ordenó a los ministerios la adopción de acciones concretas para mejorar la gestión de la crisis climática en el país en un plazo de seis meses.
Dado el importante rol del carbón en la crisis climática, es evidente que la política y las metas climáticas de cualquier Estado —y más aun de uno en el cual el sector carbón es predominante— deben incluir la identificación, prevención y gestión de los impactos climáticos derivados de la extracción, transporte y quema del mismo.
En el caso colombiano, pese a que el país exporta en promedio 75 millones de toneladas de carbón al año y genera el 9% de la energía a partir de este mineral, no existe en la normatividad nacional mecanismos o medidas para identificar, prevenir y gestionar los impactos climáticos de este sector. El carbón es el gran ausente de la política climática en el país.
En tal escenario, y partiendo de las denuncias y la información generada por diversas organizaciones y comunidades a lo largo de los años, una coalición conformada por organizaciones de la sociedad civil, universidades y academia —AIDA, CAJAR, Censat Agua Viva, el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), POLEN Transiciones Justas, la Universidad de Magdalena y la investigadora Paola Yanguas— decidió construir una estrategia jurídica que permitiera exigir al Estado colombiano la inclusión del sector carbón en las metas y políticas de cambio climático en el país a fin de alcanzar mejores escenarios de justicia climática en Colombia y generar al mismo tiempo un precedente replicable en la región.
El cumplimiento de las órdenes de la sentencia por parte de los ministerios requerirá un esfuerzo de creación de instrumentos y mecanismos de política pública de seguimiento y control, así como el fortalecimiento de sus capacidades internas. Sin embargo, dado que las órdenes del tribunal se refieren al cumplimiento de normas concretas que están vigentes, la ejecución de las mismas no demandará nuevos gastos presupuestales ni de procesos legislativos adicionales, por lo que su implementación dependerá en gran medida de la voluntad política del Estado.
Debido a que el tribunal administrativo acogió solo parte de los argumentos descritos en la acción, presentamos una impugnación con el fin de que el Consejo de Estado se refiera a los argumentos que no fueron acogidos. Los ministerios también impugnaron la sentencia.
Al ser una decisión tomada en la primera instancia del proceso, el Consejo de Estado está a cargo de emitir un fallo final, lo cual se espera que ocurra en agosto. El Alto Tribunal Administrativo tiene la oportunidad de aumentar la ambición climática de Colombia, al exigir a las entidades competentes la adopción de medidas urgentes, en un plazo determinado, para el cumplimiento de sus obligaciones climáticas vigentes.
Rosa Peña Lizarazo es colombiana y abogada sénior del Programa de Derechos Humanos y Ambiente de AIDA, trabajando desde Bogotá. Tiene una licenciatura en Derecho de la Universidad del Rosario, Colombia, con énfasis en Derecho Constitucional y derechos humanos. Rosa cuenta además con una Maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo, con énfasis en Gestión Territorial del Desarrollo, de la Universidad de los Andes, en Colombia. Tiene experiencia en el acompañamiento comunitario y el litigio estratégico en casos de violaciones a derechos humanos derivadas de políticas y proyectos de desarrollo.
